La pratique du droit international et communautaire de la securite sociale: Etude de sociologie du droit a l'exemple du Portugal

Abstract

O propósito deste trabalho é de contribuir para um melhor conhecimento das modalidades concretas de aplicação das regras internacionais e comunitárias de coordenação em matéria de segurança social, através do estudo empírico dos serviços administrativos encarregados, em Portugal, das tarefas de coordenação. Já existem, com efeito, várias obras que se dedicam à análise jurídica deste ramo do direito, esforçando-se nomeadamente em identificar e formular os princípios que lhe são subjacentes. Sabe-se pouco, em contrapartida, da maneira como funcionários e utentes recorrem, na realidade, a dispositivos que, muitos deles, são de uma grande complexidade técnica. Os conceitos e modelos que orientaram a pesquisa, apresentados na Parte introdutória, foram fornecidos pela sociologia do direito. Esta convida o observador da realidade jurídica, por um lado, a distanciar-se da figura esquematizada do aplicador do direito que é sugerida pelas noções correntes de teoria do direito ; por outro lado, a adoptar uma abordagem que tome em conta o contexto — relações sociais e dispositivos materiais — em que se processam as operações de aplicação. Trata-se pois de compreender a actividade dos serviços inquiridos à luz de um conjunto de dados sobre os contextos do seu funcionamento. Trata-se também de captar as representações que os funcionários destes serviços têm das regras que devem aplicar, das situações em que são chamados a intervir e, de maneira geral, da sua actividade de aplicadores de uma determinada legislação. Na Primeira Parte, faz-se uma síntese dos vários trabalhos sociológicos já disponíveis sobre os fluxos migratórios que se observam em Portugal e sobre a situação social das várias categorias de migrantes que se podem delimitar, o que permite identificar vários dos casos concretos típicos com os quais os serviços inquiridos se defrontam. Examinam-se também as orientações às quais obedeceram as políticas adoptadas pelo Estado português face às migrações e os dispositivos que foram criados para a implementação destas políticas. Na Segunda Parte, propõe-se um retrato sintético do sistema português de segurança social, dos seus regimes, das suas prestações, bem como das instituições que o constituem. Pode desta forma compreender-se a inserção institucional dos serviços encarregados especificamente das tarefas de coordenação, a nível tanto central como regional. Inventariam-se também as principais regras de direito interno português que são susceptíveis de levantar dificuldades a pessoas que se deslocam entre Portugal e outros países. Na Terceira Parte, recordam-se as principais características do direito internacional da segurança social, as causas do seu desenvolvimento, as suas particulidades enquanto ramo do direito e a sua situação actual. Faz-se um inventário dos instrumentos aplicáveis em Portugal — principalmente, por um lado, um conjunto de convenções bilaterais e, por outro lado, os regulamentos nº 1408/71 e nº 574/72 aplicáveis na União Europeia e no Espaço Económico Europeu — e uma análise detalhada do conteúdo destes instrumentos. Na Quarta Parte, aborda-se a prática dos serviços em si, a saber, em particular, o DRICSS – Departamento de Relações Internacionais e Convenções de Segurança Social, e os serviços com atribuições especiais nesta matéria a funcionarem no Centro Nacional de Pensões, na Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais e nos Centros Regionais de Segurança Social. Dá-se conta de um leque de experiências e problemas relatados pelos funcionários. Examina-se de que maneira, concretamente, se lida com os instrumentos internacionais e quais são as representações que orientam a prática. Esboça-se, finalmente, uma avaliação do impacte dos instrumentos de coordenação, examinando, por um lado, a efectividade dos seus vários dispositivos, e, por outro lado, a sua eficácia, aproveitando como bitola os princípios internacionalmente reconhecidos. Entre as conclusões jurissociológicas, poderá destacar-se a relevância, na definição das modalidades concretas da prática do direito, dos dispositivos de divisão administrativa do trabalho entre as várias operações de aplicação (qualificação dos factos, interpretação dos textos, subsunção), e a importância crucial dos formulários ; dois mecanismos que poupam ao trabalho quotidiano de aplicação a exigência de um relacionamento permanentemente reflectido com a matéria legal. Entre as conclusões que dizem mais especificamente respeito ao direito internacional da segurança social, assinala-se um fenómeno ligado aos mecanismos que se acaba de mencionar : a grande distância entre a maior parte dos que são envolvidos na prática deste direito e os que contribuem para o desenvolvimento da ciência jurídica na matéria. Uma distância que agrava o desconhecimento das regras de coordenção no grande público e dificulta o debate sobre estas, o que poderá contribuir para facilitar certos usos estratégicos dos instrumentos em causa, por alguns, e para dificultar a definição de reacções concertadas face a tais usos estratégicos. Uma distância que agrava os problemas que levanta, inevitavelmente, a gestão de um direito que exige o diálogo entre várias culturas jurídicas nacionais, bem como, no caso vertente, o diálogo entre estas e a cultura jurídica comunitária.